על ההשפעות המפתיעות של מימון בחירות ציבורי – המכון לרפורמות מבניות

כמו בכל מערכת בחירות, גם הפעם ישנו עיסוק ציבורי ער בסוגיות הקשורות למימון התהליך הפוליטי. הפרשה שתפסה את הכותרות האחרונות בעניין זה היא האשמה של הליכוד כי ההתארגנות V15 היא עבירה על חוק מימון מפלגות ומשמשת צינור לא-חוקי להזרמת כספים לטובת הקמפיין של המחנה הציוני. הליכוד טוען כי מדובר בשידור חוזר של פרשת העמותות של ברק מבחירות 99'. לעומת זאת, יש מי שטוען זמן רב שהעיתון "ישראל היום" נועד כולו למען הנצחת שלטונו של ראש הממשלה ושגם בימים אלה הוא עוסק בתעמולת בחירות אסורה במסווה של עיתונות. סוגיות נוספות, אם כי קטנות יותר, שעלו על סדר היום הציבורי בהקשר זה הן ההצלחות הגדולות של חברות הכנסת שלי יחימוביץ' וסתיו שפיר בפריימריס של מפלגת העבודה תוך הישענות על גיוס תרומות מתורמים קטנים בלבד והסיפור על כך שנפתלי בנט גייס סכום מקסימלי של 1.2 מיליון ש"ח לצורך התמודדות על ראשות הבית היהודי מול מתמודד לא מוכר וחסר כל סיכוי.

על פניו, שאלת המימון הציבורי לבחירות היא קלה מדי. הרי כולנו מבינים את הסכנות הפוטנציאליות בקשרים בין הון ושלטון ולכן כל צעד שמנתק את הקשר הזה הוא מבורך ומבטיח לנו פוליטיקאים נקיים ומחויבים יותר לאינטרס הציבורי. בשנים האחרונות עלו גם מספר הצעות להחמיר את המגבלות על מימון פרטי כמו ההצעה לאסור על קבלת תרומות מחו"ל. נשאלת השאלה מהו המחיר שאנחנו משלמים על מימון ציבורי של בחירות והאם יש לכך השלכות לא רצויות שאנחנו פחות מודעים אליהם.

ראשית, כדאי ליישר קו בנוגע לחוקי מימון הבחירות, המפלגות והפוליטיקאים הקיימים כיום בישראל. המימון הציבורי הקיים בישראל הוא מימון של המפלגות הן במהלך הבחירות והן בפעילות השוטפת. בגדול, מנדט היום שווה למפלגות איפשהו בין מיליון למיליון וחצי ש"ח של מימון, תוך העדפה קלה למפלגות קיימות על פני רשימות חדשות ולמפלגות קטנות על פני מפלגות גדולות. כך למשל, מנדט אחד של סיעת מרצ שווה יותר כסף ממנדט של סיעת הליכוד. לעומת המפלגות, הפוליטיקאים שצריכים להתמודד בבחירות מקדימות לרשימות  (הפריימריז שהתקיימו בליכוד, בעבודה ובבית היהודי) אינם זכאים למימון ציבורי וצריכים להתבסס על כסף פרטי בלבד. עם זאת, חשוב לציין שגם כאן המגבלות על הסכומים המותרים לגיוס, הן ברמת התרומה מתורם בודד והן ברמת ההוצאה הכוללת, הן חמורות למדי בהשוואה בינלאומית.

מהם המחירים של מימון ציבורי נדיב מחד והגבלה משמעותית על היכולת לגייס תרומות מאנשים פרטיים מאידך? ובכן, המחיר הראשון הוא המחיר הישיר והתקציבי של מימון מפלגות. מימון קמפיין למפלגות עולה הרבה כסף. התקציב למימון מפלגות בבחירות הקרובות יעמוד השנה על קצת יותר מ-200 מיליון ש"ח. מדובר בסכום לא משמעותי במונחים של תקציב המדינה אך גם לא סכום מבוטל. במידה ונרצה להרחיב את המימון גם לבחירות המקדימות של המפלגות השונות, הדבר יעלה עוד כמה עשרות מיליוני שקלים בהערכה שמרנית ונשאלת השאלה האם מדובר בסכומים שראוי שאנחנו כמשלמי המסים נשלם להם. נדמה לי שדווקא התשובה לשאלה הזו היא פשוטה יחסית וחיובית לרוב. אמנם מדי פעם נשמע מרמור ציבורי על ההוצאות הגדולות שגוזרות עלינו הבחירות, אבל לטעמי הוא נובע בעיקר מהעובדה שמעט מאוד ממשלות בשני העשורים האחרונים סיימו קדנציה שלמה ואנחנו הולכים לקלפיות לעתים תכופות יותר ממה שהיינו רוצים. אם כך, בהינתן שהמחיר הישיר הוא לא כל-כך גבוה, האם יש גם מחירים עקיפים וסמויים של מימון ציבורי נדיב והגבלה חריפה שקיימת על המימון הפרטי של הבחירות?

זה בדיוק הנושא שבו מתעסקים אבי בן-בסט ומומי דהן בעבודתם האחרונה בנושא רפורמות מבניות בפוליטיקה. הם מגיעים למספר מסקנות חשובות. ראשית, הם מוצאים שישראל בחרה בתמהיל אגרסיבי במיוחד (בהשוואה בינלאומית) של מימון ציבורי נדיב מחד והגבלה חריפה של המימון הפרטי מאידך. התוצאה המעניינת שהם מקבלים במחקר היא שהגבלות חמורות על מימון פרטי נוטות להגדיל את רמת השחיתות (הנתפסת) במערכת הפוליטית. בנוסף, הם מראים כי היכולת של מערכת המימון הציבורית להקטין את השחיתות על-ידי הגדלה של המימון הציבורי לא מצליחה להשיג את האפקט הרצוי של הקטנת השחיתות.

ישראל מובילה במימון ציבורי למערכות בחירות

ישראל מובילה במימון ציבורי למערכות בחירות

לפי החוקרים, השחיתות היא פועל יוצא של הגבלות חמורות על המימון הפרטי ודרך אחת להקטין את מימדי השחיתות היא להסיר חלק מהמגבלות הקיימות היום וכך להפוך את קשרי ההון-שלטון הקיימים, לכאורה, מתחת לשולחן לשקופים יותר ונתונים לביקורת ציבורית ותקשורתית. בעצם, זוהי המקבילה הפוליטית לטענה כי הדרך הטובה ביותר להילחם בהעלמות מס היא להפחית את שיעורי המס כי זה הצעד שמקטין משמעותית את התמריץ להעלמה.

מחקר נוסף ומעניין שמתעסק בהשפעות אפשריות של מימון ציבורי על המערכת הפוליטית מגיע אלינו מארה"ב. אנדרו הול, חוקר מהרווארד, בדק את ההשפעה של הכנסת המימון הציבורי לפוליטיקה האמריקאית. לפני שאספר על תוצאות המחקר, הרשו לי משפט על כסף והמערכת הפוליטית בארה"ב. אם ישראל נמצאת בצד קיצוני אחד של הסקאלה של כסף ציבורי מול כסף פרטי בפוליטיקה, הרי שארה"ב נמצאת הרחק בצד השני. בשם חופש הביטוי, המגבלות על כסף פרטי במערכת הפוליטית האמריקאית הוא מצומצם ביותר וכפועל יוצא סכומים חסרי פרופורציה נשפכים על מערכות הבחירות השונות. בארה"ב, זה כמעט בלתי אפשרי להיבחר לתפקיד פוליטי ללא גב כלכלי מבוסס מאוד ורוב הפוליטיקאים האמריקאיים הם עשירים מאוד.

על הרקע הזה מעניין לעקוב אחר השינוי שחל בשנים האחרונות במספר מדינות ואת השפעותיו בודק הול בעבודתו. מספר מדינות בארה"ב אימצו בשנים האחרונות "חוקי בחירות נקיים" (Clean Elections Laws) שבבסיסם עומדת הנוסחא הבאה: הפוליטיקאים שירצו ליהנות ממימון ציבורי עבור הקמפיין שלהם, יצטרכו להתחייב להחיל על עצמם מספר מגבלות על הכסף הפרטי שהם יגייסו. שני התנאים המרכזיים המופיעים לצורך קבלת חבילת מימון ציבורית הם התחייבות לאסוף (בנוסף לכסף הציבורי) רק תרומות קטנות מאנשים פרטיים, ולא מתאגידים והחלת מגבלה על כמות הכסף הפרטי שמותר לאסוף. מטרת החוקים הללו היא כפולה – לשחרר את המועמדים מהצורך בגיוסי כספים נרחבים וכך לפנות את זמנם למפגש בלתי אמצעי עם הבוחרים ולנתק את התלות בינם לבין בעלי הון שיכוונו את צעדיהם בעתיד. התכניות, אגב, זכו להצלחה מסחררת מאז החלו לפעול ומעל ל-90% מהפוליטיקאים במדינות שעברו לשיטה זו בחרו לקחת את הכסף הציבורי תוך החלה של המגבלות על הכסף הפרטי.

הול בדק מה קרה לפוליטיקאים במדינות שקיבלו על עצמן את חוקי הבחירות החדשים אל מול מדינות אחרות בארה"ב בהן לא היה כל שינוי בנושא. הוא הגיע לשלוש מסקנות מרכזיות. שתיים חשובות אבל ופחות מפתיעות ומסקנה נוספת מפתיעה למדי.

המסקנות הפחות מפתיעות הן שהמימון הציבורי צמצם את היתרון המובנה שהיה לפוליטיקאים מכהנים (incumbents) על פני המתחרים שלהם בכל הנוגע ליכולת גיוס הכספים. מסקנה זו אינה מפתיעה מכיוון שברור שכל עוד הקמפיין מתבסס על מימון פרטי בלבד, הרי שהתורמים יעדיפו ללכת עם הפוליטיקאי המכהן מתוך הערכה שהסיכוי שלו לנצח הוא גבוה יותר ממועמד חדש ופחות מוכר. המימון הציבורי ביטל חלק משמעותי מהיתרון המובנה הזה שהיה לפוליטיקאים המכהנים. המסקנה השניה שקשורה למסקנה הראשונה בקשר הדוק היא שמימון ציבורי מקטין את הפער הממוצע שבה פוליטיקאים מכהנים מנצחים מערכות בחירות. זאת אומרת, המימון הציבורי הפך את מערכות הבחירות לתחרותיות יותר והגדיל את הסיכוי להדחה של פוליטיקאים מכהנים. עד כאן, המסקנות הפחות המפתיעות.

הדבר השלישי שבדק הול הוא רמת המתינות/רדיקליות של הפוליטיקאים שנבחרו לאחר שינוי שיטת המימון. הניבוי התאורטי כאן הוא מורכב, אבל אם מקבלים את תאוריית הבוחר החציוני של דאונינג, אזי ניתן לצפות שהגדלת המימון הציבורי תגרום לכך שהפוליטיקאים יהיו פחות מחויבים לאינטרסים פרטיקולריים וירצו להתקרב לעמדתו של הבוחר החציוני, מה שייצור תהליך של התמרכזות בקרב הנבחרים החדשים. כאן ציפתה להול הפתעה – הוא מצא אפקט מובהק שבו הכנסת המימון הציבורי גרמה לקיטוב של המערכת הפוליטית ולבחירתם של פוליטיקאים עם עמדות פחות מתונות ביחס לחבריהם בעבר. הול מציין שמדובר בתהליך המאפיין את כלל המערכת הפוליטית האמריקאית, אבל הוא מוצא כי האפקט מובהק וחזק משמעותית במדינות שהחליטו על מימון ציבורי. למה זה קרה? יכולים להיות לכך מספר הסברים והול מספק הסבר אפשרי אחד מני רבים. לטענתו, דווקא קבוצות אינטרס וארגוני לובי נוטות לתרום יותר לפוליטיקאים ממורכזים בעמדותיהם מכיוון שהם מאמינים שאלה הפוליטיקאים יישארו יותר זמן בשלטון. ברגע שהמימון של הגופים האלה נחלש, הדבר מחזק דווקא את הפוליטיקאים עם הדעות הפחות ממורכזות (לשתי קצוות הקשת הפוליטית) ומגדיל את סיכויי ההיבחרות שלהם. כך, בעקיפין, תורם המימון הציבורי לקיטוב של המערכת הפוליטית, תוצאה לא צפויה ואולי לא רצויה.

המימון הציבורי הגדיל את הקיטוב בדעותיהם של הפוליטיקאים האמריקאים

המימון הציבורי הגדיל את הקיטוב בדעותיהם של הפוליטיקאים האמריקאים

לצד היתרונות הברורים והידועים של מימון ציבורי של מפלגות ופוליטיקאים, יש לפרקטיקה הזו גם מחירים עקיפים. הגבלה חמורה מדי על התרומות הפרטיות עלולה להגדיל את השחיתות והכנסה של המימון הציבורי גורמת לקיטוב של המערכת הפוליטית ולבחירה של פוליטיקאים פחות מתונים. האם אלה מחירים שראוי לשלם? התשובה שלי היא שכן ובהחלט, אבל כדאי להיות מודעים אליהם.

השאר תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *