בשנות ה-60 הכריז נשיא ארה"ב לינדון ג'ונסון על 'מלחמה בעוני' במסגרתה קידם הממשל הרחבה ניכרת של מדינת הרווחה והגדלת ההוצאה הציבורית על תעסוקה, חינוך, בריאות ומזון. מספר כלכלנים ידועים, דוגמת מילטון פרידמן, מתחו ביקורת חריפה על צעדים אלו וביקשו להחליף את מערכת התמיכות והקצבאות ב'מס הכנסה שלילי'. לאור זאת, מפתיע לגלות שבאותן שנים מועצת היועצים הכלכליים לנשיא (ה-CEA), אשר כללה את אדריכלי המלחמה בעוני, העלו גם הם את הרעיון להעניק מס הכנסה שלילי.

במאמר זה נציג את משנתם של רוברט לפמן וג'יימס טובין, מחלוצי המלחמה בעוני בארה"ב וחברי ה-CEA, אשר טענו כי ניתן למגר את העוני באמצעות טיפול בגורמים לו, על ידי תמיכה ממשלתית בחינוך, בריאות ותעסוקה. כיוון שצעדים אלו נושאים פירות רק בטווח הארוך, הם הציעו כשלב ביניים לטפל ישירות בשכבות העניות ולהעניק 'מס הכנסה שלילי' למחוסרי הכנסה ולבעלי הכנסות נמוכות. הצעותיהם של לפמן וטובין שונות מהותית מזו של פרידמן, כיוון שהן תופסות את תפקיד המדינה באופן רחב הרבה יותר. עם זאת, בשונה מג'יימס מיד, אשר תמך בהתערבות רדיקלית של המדינה בשוק לצורך טיפול באי שוויון וצדק חלוקתי, הם תומכים בהתערבות ממוקדת של המדינה בטיפול בעיקר בתופעת העוני.

במאמרים הקודמים הצגנו שתי תפיסות מנוגדות ביחס לתפקידה של המדינה הדוגלות שתיהן בוריאציה של הכנסה בסיסית אוניברסלית. ג'יימס מיד הוטרד מאי-השוויון ומריכוזיות ההון שמאפיינים את העידן המודרני, והציע לייצר מנגנונים לחלוקה מחודשת של הון בין האזרחים באמצעות הכנסה בסיסית אוניברסלית. לעומתו ג'ורג' סטיגלר ומילטון פרידמן הוטרדו מהתרחבותה של מדינת הרווחה ומהפגיעה בחופש הכלכלי של הפרטים בה והציעו לצמצם את ההתערבות הכלכלית של המדינה, בין היתר באמצעות מס הכנסה שלילי. שתי עמדות אלו מבוססות על הנחות דומות ביחס לפעילות היעילה של השוק ועקרון התחרות, אך נשענות על עמדות ערכיות שונות בתכלית בדבר תפקידה של המדינה בחיי אזרחיה. בתווך מצויה תפיסה אחרת של 'מס הכנסה שלילי' כהשלמה למדינת הרווחה הנלחמת בעוני. תפיסה זו פותחה בשנות ה-60 על ידי כלכלנים שפעלו בסביבת הנשיאים קנדי וג'ונסון, בהם רוברט לפמן וג'יימס טובין, ועל פיה המדינה איננה נדרשת לחלוקה מחדש של העושר, אלא לטיפול ממוקד בבעיית העוני. במסגרת זו מס הכנסה שלילי נועד לספק רשת ביטחון לטיפול נקודתי ומיידי בעוני, לצד הרחבה של השירותים החברתיים והשקעה ארוכת טווח בטיפול בגורמים היסודיים לעוני על ידי מדינת הרווחה.

המלחמה בעוני

בשנת 1961 מינה הנשיא הדמוקרטי הנבחר ג'ון קנדי ליו"ר ה-CEA (מועצת היועצים הכלכליים לנשיא ארה"ב) את וולטר הלר, כלכלן קיינסיאני מאוניברסיטת ויסקונסין. הדאגות העיקריות של קנדי בשנתיים הראשונות לתפקידו היו הצמיחה האיטית במשק האמריקאי שלוותה באחוזי אבטלה גבוהים. לאחר שצעדי מדיניות שונים בהם נקט ממשל קנדי לא השיגו תוצאות מספקות, השתכנע קנדי לאמץ את הצעתו של הלר ולפעול להפחתת מיסים על מנת להמריץ את הכלכלה המקרטעת. התכנית להפחתת מיסים פתחה פתח לביקורת על אטימות הממשל כלפי עניים, וכתגובה לכך ביקש קנדי מהלר לבחון את היקף העוני ולהציע מדיניות לטיפול בו. בתקופה זו נקבע 'קו העוני' בארה"ב על 3,000 דולר לשנה (כ-2,000 דולר לחודש במונחי 2017), וזאת על בסיס עבודתה של מולי אורשנסקי שניתחה את הוצאות המשפחה הדרושות לקיום בכבוד. לצורך הטיפול בעוני, הלר גייס את רוברט לפמן, גם הוא כלכלן מאוניברסיטת ויסקונסין, אשר התמחה בחקר חלוקת ההכנסות והעוני. לפמן החל לאסוף נתונים מקיפים על העוני בארה"ב, ויחד עם הלר שכנע את קנדי שאכן מדובר בנושא בעל חשיבות עליונה. בין היתר בשל הבחירות בסוף 1964, הנחה קנדי את הלר לבנות תכנית רחבה למלחמה בעוני, והלר ולפמן ניגשו למשימה. לטענת לפמן, קיצוץ מיסים אמנם עשוי להביא לצמיחה אשר בתורה תביא לצמצום האבטלה ולצמצום העוני, אך בו בזמן מספר קבוצות אוכלוסייה עשויות להיפגע במיוחד בטווח הקצר, ועל כן יש לתמוך מדיניות זו (המבוססת על עיקרון פיסקלי של הגדלת הצריכה במשק), בצעדים למניעה וטיפול נקודתי בעוני. לאחר הרצח של קנדי, אימץ ג'ונסון את היוזמות של הלר ולפמן, והכריז על 'המלחמה בעוני':

"This administration today, here and now, declares unconditional war on poverty in America. I urge this Congress and all Americans to join with me in that effort.

It will not be a short or easy struggle, no single weapon or strategy will suffice, but we shall not rest until that war is won. The richest Nation on earth can afford to win it. We cannot afford to lose it"

(לינדון ג'ונסון, 1964)

במהלך קמפיין הבחירות שלו חזר ג'ונסון והדגיש את המלחמה בעוני ואת יצירת 'החברה הגדולה' (The Great Society), הכוללת הרחבה משמעותית של מדינת הרווחה. לאחר שנבחר לנשיאות, העביר ג'ונסון מספר חוקים ברוח זו, בהם חוק ההזדמנויות הכלכליות (1964), חוק תלושי המזון (1964), חוק החינוך היסודי והתיכוני (1965) וחוק הביטוח הלאומי (1965), במסגרתו נכלל ביטוח בריאות בסיסי לאוכלוסיות מוחלשות (medicare ו-medicaid). חוקים אלו נועדו לספק רשת ביטחון הכוללת תעסוקה, חינוך, בריאות ומזון, והם מהווים עד היום את עמודי התווך של מדיניות הרווחה בארה"ב.

במאמר הקודם, ראינו את ההתנגדות התקיפה של מילטון פרידמן ל-'מלחמה בעוני' של ג'ונסון. תכנית מס הכנסה שלילי שהוא הציע נועדה לשמש תחליף להוצאה הציבורית ההולכת וגדלה לתשלומי ותכניות רווחה. לאור זאת מפתיע לראות שבמקביל לפרידמן, הציע גם לפמן, שהיה מאדריכלי המלחמה בעוני, תכנית של מס הכנסה שלילי. ניתוח התכנית שהציע לפמן לצד הצעות המדיניות של ג'יימס טובין (זוכה פרס נובל לכלכלה לשנת 1981, אשר פעל יחד עם לפמן ב-CEA) שופך אור על האופן השונה בו תפסו כלכלנים אלו את התכנית להענקת מס הכנסה שלילי כתכנית משלימה למלחמה בעוני ולא תחליפית לה.

מס הכנסה שלילי במסגרת המלחמה בעוני

במאמר משנת 1965, פרסם לפמן את ההצעה שלו למתן 'מס הכנסה שלילי' במסגרת הטיפול בעוני. הוא הגדיר שני פרמטרים מרכזיים אותם המלחמה בעוני אמורה להפחית – 'שיעור העוני', שהוגדר אז כשיעור המשפחות שהכנסתן נמוכה מקו העוני, ו-'פער הכנסה-עוני', אותו הוא הגדיר כסך ההפרש בין קו העוני לבין הכנסת העניים (קרי, הסכום הנדרש להבאת כלל העניים במדינה לההכנסה המינימלית מעל קו העוני, כך ששיעור העוני יצטמצם ל-0). לטענתו, ניתן למגר לחלוטין את העוני בטווח הארוך, באמצעות הגדלת הצמיחה והיקף התעסוקה. אולם, כיוון שישנם מצבי חיים בהם אנשים לא מסוגלים לעבוד, יש להרחיב משמעותית את מערכת הקצבאות. על מנת לא לפגוע בתמריץ לעבודה, הוא הציע את המערכת של 'מס הכנסה שלילי', שתאפשר לסגור חלקית את פער ההכנסה-עוני אך תשמר את התמריץ לעבוד. זאת כיוון שכל הכנסה נוספת מקוזזת רק באופן חלקי מהמענק, בניגוד לקצבאות שנהגו עד אז דוגמת השלמת והבטחת הכנסה, בהן כל הכנסה נוספת קוזזה במלואה מסכום הקצבה. ההצעה של לפמן דומה מאוד לזו של פרידמן, אך הנחות המוצא השונות מובילות לתוצאות שונות. פרידמן מבקש לצמצם את מעורבות המדינה, ולכן נקודת הייחוס שלו היא עלות הטבות המס הקיימות. לפמן מבקש למגר את העוני ולכן נקודת הייחוס שלו היא קו העוני וסך שווי הפער הכנסה-עוני. פרידמן מבקש להחליף את מערכת הרווחה הקיימת במס הכנסה שלילי אחיד, ואילו לפמן טוען שהמערכת הקיימת לעיתים איננה מספיקה, ולצד תכניות תעסוקה, חינוך ובריאות שיביאו להפחתה הדרגתית של העוני העתידי, יש להעניק מס הכנסה שלילי שיצמצם את העוני הקיים כעת.

עם זאת, לעומת השאיפה לשוויון והרעיון האוניברסלי שביסוד ההצעה למתן הכנסה בסיסית אצל מיד למשל, לפמן העדיף שיקולי יעילות פרקטית כאשר מטרת ההצעה שלו הייתה טיפול בעוני בלבד. כך, יחד עם כריסטופר גרין, לפמן בחן חלופות שונות להעברת כסף לעניים, בהן גם צורות שונות של מס הכנסה שלילי ו-'דיבידנד חברתי' (כנויו של לפמן להכנסה בסיסית). הוא השווה את התוצאות החלוקתיות של החלופות השונות, כמו גם את אופן הביצוע שלהן וישימותן. כפי שראינו במאמר הקודם, 'מס הכנסה שלילי' ו-'הכנסה בסיסית' מביאות לתוצאה זהה, אך דרך הביצוע היא שונה. לפמן הציג כמדד מרכזי לבחינת יעילות החלופות את המידה בה כל דולר של הוצאה ממשלתית מצמצם את 'פער ההכנסה-העוני' (ההפרש בין הכנסות העניים לבין קו העוני). כך, תכנית הכוללת מיסוי בסך 10 מיליארד דולר והעברתם כקצבאות לעניים עדיפה בעיניו, משיקולי יעילות, על תכנית הכוללת מיסוי בסך 100 מיליארד דולר ותשלום קצבה אוניברסלית בסכום זה, כאשר 10 מיליארד דולר מיועדים לעניים. לכן לשיטתו, מערכת של מס הכנסה שלילי עדיפה על דיבידנד חברתי למרות שהתוצאה החלוקתית זהה.

כאמור, תיאור דומה של מס הכנסה שלילי מצוי גם אצל טובין. טובין חקר ופיתח את הכלכלה הקיינסיאנית בעיקר בהקשר של השווקים הפיננסיים ותמך במעורבות ממשלתית גבוהה ובצמצום של אי-שוויון. לצד מחקרו האקדמי, טובין היה מעורב בגיבוש מדיניות עבור הממשל והיה אף הוא חבר ב-CEA בראשית שנות ה-60. במאמר שפירסם בשנת 1966, הוא מבחין בין 'גישה מבנית' ל-'גישה חלוקתית' בטיפול בעוני. הגישה המבנית מבקשת לטפל בגורמים לעוני העתידי, ואילו הגישה החלוקתית מבקשת לדאוג לרווחת העניים הקיימים כעת. לשיטתו, יש להשתמש במקביל בשתי הגישות ולטפל, לצד טיפול מבני שורשי, גם בסימפטומים של העוני היום, שגם הם תורמים לעוני עתידי. גם טובין מציע מנגנון של מס הכנסה שלילי, ועל אף שהוא מצטט את פרידמן כאחד היוזמים של הרעיון, הוא מציע להשאיר חלקים של מערכת הקצבאות במקביל להטמעתו של מס הכנסה שלילי.

האם 'מס הכנסה שלילי' הוא רעיון ישים?

לאור הרצון לשלב מס הכנסה שלילי במקביל למדינת הרווחה ובשיעורים גבוהים יותר שיביאו להפחתת העוני, נשאלת השאלה האם תכנית כזו היא ישימה. טובין עסק בשאלה זו יחד עם חוקרים נוספים, והם ניתחו בהרחבה אפשרויות שונות לביצוע של מס הכנסה שלילי. טובין בחן שתי תכניות – גבוהה (כ-500-2,250 דולר לחודש במונחי 2017, על פי גודל משק הבית) ונמוכה (כ-250-1,650 דולר לחודש במונחי 2017, על פי גודל משק הבית), ושני שיעורי מס אפשריים לקיזוז – גבוה (50%) ונמוך (33.3%), ובחן את השילובים האפשריים ואת ההשלכות התקציביות הצפויות של כל שילוב. מסקנתו היא כי ניתן לשאוף לבצע תכנית נדיבה של מס הכנסה שלילי, אך כדאי לעשות זאת באופן הדרגתי ולהתחיל בתכנית מצומצמת על מנת לשמור על התכנות תקציבית. נראה כי התמיכה של טובין בהיתכנות התקציבית של מס הכנסה שלילי נובעת גם מתחזיות אופטימיות של השפעת התכנית לטווח ארוך, היות והוא טוען שהתכנית תצמצם משמעותית את העוני, תאפשר לחלקים גדלים והולכים של האוכלוסייה להשתלב בשוק העבודה ולכן ההוצאה עליה תקטן לאורך השנים.

לקראת חברה שוויונית יותר

לפמן וטובין ראו את תפקידם בגיבוש מדיניות ל-'מלחמה בעוני', בניגוד למיד שראה מול עיניו חזון של חברה שוויונית, או פרידמן שייחל לשוק חופשי מהתערבות ממשלתית ובטיפול בעוני באמצעות צדקה. אולם, לצד הרגישות לעוני, הדגיש טובין גם יתרונות מסויימים בחתירה לשוויון. לטענתו, למרות שבתחומים מסוימים של צריכה החתירה לשוויון איננה נחוצה, ישנם תחומי חיים בהם ערך השוויון הוא מרכזי, בהם בין היתר חינוך ובריאות. תפיסה זו תומכת בכינונה של מדינת רווחה נרחבת, בה מתקיים אי-שוויון מצומצם במגוון תחומים הנתפסים כזכויות יסוד, גם אם פערי ההכנסות בחברה נותרים רחבים. לצד זאת, טובין הדגיש במספר מאמרים את החשיבות במניעת אפליה, ותיאר בהרחבה כיצד יש לאמץ צעדים שיקדמו את מצבם הכלכלי של השחורים בארה"ב. בהקשר זה, מס הכנסה שלילי נתפס על ידי טובין כהשלמה למערכת ציבורית הדואגת להשוות את התנאים וההזדמנויות של בני אדם שנולדו שווים.

התכנית של מס הכנסה שלילי אם כן נתפסה בעיני לפמן וטובין כאחד מהמרכיבים במלחמה הכוללת על העוני, ולא כתכנית תחליפית למדינת הרווחה. העמדה שלהם קשורה לשתי הנחות – הראשונה מוסרית – ולפיה ישנו שוויון יסודי בין בני אדם הדורש לתת להם את האמצעים השווים לשגשג, והשנייה כלכלית – לפיה מעורבות ממשלתית עמוקה עשויה לסייע לכלכלה לשגשג. כך, על אף הדמיון המושגי והטכני בין ההצעות שלהם לבין ההצעות של פרידמן וסטיגלר, ברור כי מדובר בתכניות שונות לחלוטין במגמה שלהן, בהיקף שלהן ובאופן בו הן משתלבות עם צעדי מדיניות אחרים. עם זאת, הם ממקדים את תפקידה של המדינה בטיפול בעוני, כאשר לשיטתם בטווח הארוך לא יהיה עוד צורך בהתערבות המדינה, כיוון שגם העניים יוכלו להתקיים בכבוד משכר העבודה שלהם.

השאר תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *