ככה לא בוחרים שכונה – המכון לרפורמות מבניות

בימים אלה נדונה בכנסת הצעת החוק הממשלתית להקמת רשות לאומית להתחדשות עירונית. הקמת הרשות החדשה היא הזדמנות נדירה לבנות מן היסוד אסטרטגיה סדורה לקידום יוזמות התחדשות עירונית, המבוססת על לקחים מן הניסיון הישראלי והעולמי. בפוסט זה אנסה להצביע על כמה מאפיינים אשר ראוי כי יתקיימו באסטרטגיה כזו.

הצעת החוק להקמת הרשות נוסחה על רקע ההבנה כי קיים הכרח למאמץ ממשלתי מיוחד, וזאת בשל הצורך הכפול בהתחדשותם של מרכזי הערים, ויצירת היצע משמעותי של דירות באזורי ביקוש. אביגדור יצחקי, המכהן כראש המטה לדיור לאומי, אף הצהיר לפני מספר חודשים כי "שנת 2016 תהיה שנת התחדשות עירונית". ארצה להתמקד בשלב הראשון בדרך אליה יוצאת הרשות החדשה: בחירת המתחמים להם מוקדשים משאבי הפיתוח.

מפה 1: בפרויקט שיקום השכונות Choice Neighborhoods שהוביל אובמה (יצא לדרך ב-2010) נבחרו שכונות שבמרכזן מתחמי דיור ציבורי במצב רעוע. בכל פרויקט מתחם הדיור הציבורי יבנה מחדש ויתווספו לו יחידות דיור למכירה ולהשכרה במחיר מסובסד, כמו גם יחידות למכירה במחירי שוק. חידוש השטחים הציבוריים והשירותים בשכונה כלול בתכנית הפרויקט. לעיל מפת Eastern Bayview, שכונה שנבחרה בסן פרנסיסקו (מתוחם באדום). בתוך השכונה שוכן מתחם הדיור הציבורי AliceGriffith (ריבוע מקווקו).

מפה 1: בפרויקט שיקום השכונות Choice Neighborhoods שהוביל אובמה (יצא לדרך ב-2010) נבחרו שכונות שבמרכזן מתחמי דיור ציבורי במצב רעוע. בכל שכונה שנבחרה מתחם הדיור הציבורי עתיד להבנות מחדש ויתווספו לו יחידות דיור למכירה ולהשכרה במחיר מסובסד, כמו גם יחידות למכירה במחירי שוק. חידוש השטחים הציבוריים והשירותים בשכונה כלול בתכנית הפרויקט. לעיל מפת איסטרן בייוויו, שכונה שנבחרה בסן פרנסיסקו (מתוחם באדום). בתוך השכונה שוכן מתחם הדיור הציבורי אליס גריפית' (ריבוע מקווקו).

הקריטריונים על פיהם מקבלי ההחלטות בוחרים את המועמדים לתקציבי התחדשות עירונית עשויים להיות בעלי השפעה משמעותית על התוצאות של התהליך. למשל, שימת דגש על מיקום המתחמים ביחס למרכז העסקים הראשי (קרי- האם המתחמים הם בשכונה מרכזית או פרברית?) עשוי להשפיע בטווח הארוך על יעילות התחבורה הציבורית בעיר ודרך כך גם על נגישות תעסוקתית. מתן עדיפות למתחמי דיור ציבורי וסביבתם הקרובה, כפי שנעשה בתכנית Choice Neighborhoods האמריקאית, בהכרח מבטיח שיפור תנאי חיים של אוכלוסיות עוני, וכן מעלה את ערך הדירות בסביבה הקרובה של מתחם הדיור הציבורי ובכך מעודד תמהיל אוכלוסיה מגוון. השפעה דומה תהיה למדיניות בחירת שכונות על פי מדדי מצוקה, כפי שנעשה בתכנית ה-New Deal for Communities  הבריטית, אותה אציג מייד. אך לפני כן, איך זה עובד בישראל?

ישראל: מסלול פינוי-בינוי ברשות המקומית

המסלול המקובל ליוזמות התחדשות עירונית בישראל הינו מסלול פינוי-בינוי ברשות המקומית. במצב הקיים, המועמדים למסלול פינוי-בינוי עוברים תהליך מיון בן שלושה שלבים לצורך הכרה כ'מתחמים להתחדשות עירונית' וזכאות להטבות ממשלתיות. בשלב ראשון, דרישות הסף נוגעות לגודל המתחם, שטח הקרקעות הפנויות בו והאפשרות להרחבת התשתיות הקיימות. השלב השני בוחן את רמת המוכנות של מגישי הבקשה, אשר נדרשים להגיש מסמכי תכנון מפורטים כולל תכנית פיתוח והסכמות עקרוניות של הרשות המקומית וגורמים רלוונטיים נוספים. בשלב המיון השלישי כל פרויקט מוערך במונחי עלות-תועלת. מתי מעט אשר עוברים שלב זה הם פרויקטים הדורשים השקעה נמוכה יחסית של כספי ציבור ביחס למספר הדירות החדשות המתוכננות בפרויקט. מדובר באזורים אשר בהם יש צורך מופחת בהרחבת תשתיות והוספת מבני ציבור בכדי לשרת את גידול האוכלוסייה הצפוי, ובהם פינוי מבנים קיימים הוא מינימלי.

קשה שלא לשים לב שכל הקריטריונים שמניתי אינם מתייחסים לרמת המצוקה של השכונה או לצורך שלה בשיקום והתחדשות. נראה שההיפך הוא הנכון, שכן שכונת מצוקה הינה לרוב שכונה שפיתוחה הוזנח מסיבות שונות ולכן נדרשת בה השקעה מרובה בתשתיות ומבני ציבור עוד בטרם בנייתן של יחידות דיור נוספות. משמעות הדבר היא שהתחדשות עירונית דרך מסלול פינוי בינוי מתבצעת לעיתים קרובות דווקא באזורים מפותחים של העיר (הפרויקט של חברת אאורה ברמת אביב ג' אשר אושר לפני מספר ימים הוא דוגמא בולטת לכך).

במציאות הישראלית של עלייה מתמשכת במחירי הדירות, אחת המטרות הראשיות של מדיניות ההתחדשות העירונית צריכה להיות הגדלת ההיצע של דיור בר השגה. פיתוח פרויקטים של דיור באזורים החזקים בעיר לא רק מפספס את המטרה ומייצר דירות שאינן ברות השגה למרבית האוכלוסייה, הוא גם מפספס הזדמנות לצמצום פערים והפחתת הסגרגציה הכלכלית בערי ישראל. תנופה של התחדשות עירונית בשכונות מצוקה יכולה לשנות זאת, כפי שניתן ללמוד מחברותינו מן המערב. דוגמא מעניינת למודל פרוגרסיבי כזה מצאתי במדיניות שיקום השכונות הבריטית.

אנגליה: תכנית ה- (New Deal for Communities (NDC

תכנית ה-New Deal for Communities (שם התכנית הינו מחווה למדיניות הניו-דיל של רוזוולט בשנות ה-30' של המאה הקודמת) נהגתה תחת ממשלת טוני בלייר כחלק מאסטרטגיה לאומית לשיקום שכונות. היא יושמה בין השנים 1998-2011 ב-39 שכונות נבחרות ברחבי אנגליה. בכל שכונה נוסדה שותפות ייעודית (‘NDC Partnership’) האחראית לתכנון וניהול הפרויקט, ובראש כל שותפות עמד ועד אשר כ-50% ממנו הם תושבי השכונה. התכנית דגלה בשיתוף של כמה שיותר גורמים מן הקהילה, כגון מרכזי בריאות, משטרה, בתי"ס ומרכזי תעסוקה, במטרה ליצר תשתית רחבה של התחדשות אשר תנופתה תימשך גם לאחר הפסקת התקצוב הממשלתי. השיקום נועד לטפל בשלושה תחומים מרכזיים: מיגור פשע, שיפור תנאי דיור וסביבה פיזית, וחיזוק הקהילה המקומית. בחירת השכונות שהשתתפו בתכנית נעשתה על פי צדק רולסיאני; השכונות שהיו במצוקה העמוקה ביותר נכנסו לרשימה, תוך הקפדה (אם כי מצומצמת) על פיזור גאוגרפי של השכונות הנבחרות. על מנת לקבוע את רמת המצוקה של השכונה השתמשו במדד מצוקה מרחבי, ה-(Index of Multiple Deprivation (IMD, המשקלל קריטריונים של מצוקה בתחום הדיור, הסביבה והאוכלוסייה לכדי ציון יחיד ובר השוואה. עם השנים, המדד השתכלל והתווספו אליו עוד ועוד תחומים במקביל להרחבת ניטור הנתונים ברמה המקומית. כיום הוא מאחד נתוני קיפוח משבעה תחומי חיים לכדי ציון יחיד עבור 32,844 אזורים סטטיסטיים באנגליה, כאשר כל תחום חיים מקבל משקל שונה במדד הסופי. ה-IMD מורכב מנתונים על תנאים סביבתיים (9.3%), דיור ושירותים (9.3%), פשע (9.3%), בריאות (13.5), חינוך (13.5%), תעסוקה (22.5%) והכנסה (22.5%).

איור 2: מפת אנגליה (הגדלה: מפת לונדון). מימין נראה פיזור השכונות אשר נבחרו לפרוייקט ה-New Deal for Communities, משמאל מיפוי מחוזות אנגליה על פי ציונם ב-Index of Multiple Deprivation. ציוני האינדקס של כל מחוז (בלונדון: של כל אזור סטטיסטי) שימשו ליצירת מפת רסטר מבוססת רמת מצוקה, כך שאזורים כהים מצביעים על רמת מצוקה גבוהה, בעוד אזורים בהירים מצביעים על ההיפך. ניתן לראות את התיאום בין השכונות שנבחרו לפרויקט ה-New Deal (מימין), לבין האזורים הכהים במפת אזורי הקיפוח (משמאל).

מפה 2: מפת אנגליה (הגדלה: מפת לונדון). מימין נראה פיזור השכונות אשר נבחרו לפרוייקט ה-New Deal for Communities, משמאל מיפוי מחוזות אנגליה על פי ציונם ב-Index of Multiple Deprivation. ציוני האינדקס של כל מחוז (בלונדון: של כל אזור סטטיסטי) שימשו ליצירת מפת רסטר מבוססת רמת מצוקה, כך שאזורים כהים מצביעים על רמת מצוקה גבוהה, בעוד אזורים בהירים מצביעים על ההיפך. ניתן לראות את התיאום בין השכונות שנבחרו לפרויקט ה-New Deal (מימין), לבין האזורים הכהים במפת אזורי הקיפוח (משמאל).

לסיכום:

על רקע הקמת הרשות הלאומית להתחדשות עירונית, מיפוי אזורי המצוקה בישראל הוא כלי הכרחי עבור מקבלי ההחלטות, שיסייע להם בהקצאת משאבים הוגנת ומבוססת צרכים. תהליך הבחירה כפי שהוא נעשה היום איננו שיטתי דיו, רגרסיבי במהותו, ועשוי להקצין את הסגרגציה הכלכלית בערים, להחריף אי שוויון כלכלי ולהפקיר את האזורים הנדרשים באמת להתחדשות. מיפוי מתחמי העוני אשר פורסם על ידי המכון על פי רמת הכנסה חציונית הינו כלי התחלתי טוב לבחירת האזורים הנזקקים ביותר לשיקום. עם זאת, במידה והרשות אכן תחליט לאמץ מיפוי מסוג זה לשימושה השוטף, מומלץ לשקוד על הרחבתו של המיפוי ע"י שקלול נתונים סוציו-אקונומיים וסביבתיים נוספים ליצירת אינדקס מצוקה מרחבי יעיל.

השאר תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *