מאז הקמתו ב-2010 פועל המכון לרפורמות מבניות במגוון תחומים, אך אחד מתחומי העיסוק המרכזיים של המכון עד כה היה קידום התחדשות עירונית מאורגנת ככלי לביעור העוני הנכסי ופתרון בעיית הדיור בישראל. מרבית המאמץ התמקד בכתיבה וקידום של טיוטת הצעת החוק של המכון בנושא. על פעילות המכון בתחום לאורך השנים האחרונות ניתן לקרוא במאמרים שפרסמנו בכלי התקשורת (למשל כאן, כאן וכאן), בעוד שבמקביל מאחורי הקלעים קיימנו פגישות עבודה רבות  מול נבחרי ציבור ונושאי משרה בממשלה וברשויות המקומיות.

למה התחדשות עירונית?

התחדשות עירונית, כדרך להגדלת היצע הדיור מול הביקושים המאמירים, עדיפה על בנייה בשטחים פתוחים מכמה סיבות:
1) המחסור החמור בעתודות הקרקע באזורי הביקוש בישראל, 2) העלויות הגבוהות של הקמת תשתיות יש מאין לעומת שדרוג תשתיות קיימות, 3) היא מאפשרת פיזור אוכלוסייה באופן מתאים יותר עבור שימושי תחבורה ציבורית (על פני שימוש מוגבר בתחבורה פרטית), 4) התחדשות עירונית משפרת את הרקמה העירונית הקיימת.

הגדלת היצע הדיור היא ככל הנראה בשלב זה הקטליזטור העיקרי לקידום החוק להקמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית בממשלה, שכן אחת מההתחייבויות המרכזיות ביותר של חברי הממשלה הנכנסת היתה ועודנה מתן פתרון לבעיית הדיור. עם זאת, על אף שהתחדשות עירונית אכן נותנת מענה מצוין לבעיית היצע הדיור, אנחנו במכון לרפורמות מבניות רואים בהתחדשות עירונית הזדמנות להשגת מטרה נוספת, חשובה לא פחות: ביעור העוני הנכסי ושיקום שכונות העוני. בישראל מספר רב של שכונות מצוקה – שכונות המאופיינות בריכוזיות גבוהה של עוני. ריכוזיות עוני גבוהה במרחב מעצימה את הבעיות הנובעות מהתמודדות הפרט או משק הבית עם עוני כלכלי (הכנסה נמוכה או עוני נכסי) ואף גורמת לבעיות חדשות שניתן להימנע מהן כאשר העוני מפוזר על פני אזורים שונים בערים. למשל, ריכוזיות העוני מביאה לרמת פשיעה מוגברת, למחסור בהזדמנויות, להיעדר דמויות חיקוי חיוביות עבור ילדים ובני נוער, לנגישות נמוכה לשירותים ציבוריים ועוד.

על אף ש-17% מן השכונות בישראל מוגדרות כ-'אזורי עוני חמור' ע"פ המדד השגור בעולם, אף אחת משכונות אלו לא הוכרזה עד כה כמתחם התחדשות עירונית. (לקריאה נוספת)

דירות המגורים בשכונות העוני, אשר מהוות לרוב את הנכס העיקרי של תושבי השכונות, נחשבות לנכס 'קפוא' בשל היעדר האפשרות לסחור בנכס. בשכונות אלו לרוב לא מתבצעות עסקאות דיור בהיקף משמעותי, כך שלמעשה אין השבחה של קניין תושבי השכונות. העוני עובר מדור לדור וקשה מאוד למשקי בית להיחלץ ממנו בתנאים הנתונים. פתרון אפשרי לבעיה זו הוא שבירת מעגל העוני הנכסי הבין-דורי באמצעות התחדשות עירונית מאסיבית ויזומה בשכונות במצוקה חמורה. הענקת זכויות בנייה לתושבים תסיים את הקיפאון בנכסים, תשביח אותם ותגביר את הסחירות שלהם. התחדשות עירונית בשכונות המצוקה יכולה להביא גם לעירוב בין אוכלוסיית תושבי השכונות לבין אוכלוסיות חדשות ומבוססות יותר שיצטרפו לשכונה, ויביאו לשיפור התשתיות, השירותים והזדמנויות התעסוקה.

מיקוד הבנייה דווקא באזורים הנתפשים כיוקרתיים פחות – יש בידו גם לתרום לנשיגותן של הדירות הנבנות. הדירות החדשות שייבנו, גם אם יהיו יקרות יותר מהדירות הישנות בשכונה בשל ההשבחה של הקרקע, יהיו כנראה זולות יותר מדירות חדשות שהיו נבנות בשכונה שכבר נתפשת כיוקרתית. מכך יכולים להרוויח הרוכשים והשוכרים החדשים שיהגרו לשכונה המתחדשת, שכן תתאפשר להם נשיגות דיור באזורי הביקוש של הערים, אשר יהפכו אטרקטיביים למגורים בעקבות תהליך ההתחדשות. חשוב לציין, שהגירה זו חייבת להתקיים לצד שמירה על זכויות הדיירים הקיימים בשכונה, תוך יצירת תמהיל אוכלוסיה מגוון והימנעות מהדרתם של התושבים הוותיקים משכונתם.

גלגולה של הצעת חוק

הטיוטה להצעת החוק בנושא נכתבה ע"י המכון לרפורמות מבניות ב-2012, והיא עצמה גרסא מעודכנת של הצעת החוק שהוגשה כהמלצות צוות כוח המשימה להתחדשות עירונית משנת 2008 במינויו של זאב בוים, שר השיכון דאז. הטיוטה כוללת גם התייחסות לנושאים שלא נכללו בהצעת החוק בגלגלו הנוכחי; כגון הכללת רשימת שכונות המצוקה בישראל בגוף החוק והכרזתן כאזורי התחדשות עירונית, הקצאת חלק מהדירות בפרויקטים לצורך דיור בהישג יד, וכן ניוד זכויות של תושבי השכונות בתוך המתחם המוכרז. הדים ראשונים להצעת החוק בבית המחוקקים נשמעו בשנת 2015, כאשר הקמת רשות להתחדשות עירונית הופיעה בסעיפי הצעת חוק ההסדרים של אותה שנה, אשר בסופו של דבר לא עברה ונפלה ביחד עם הממשלה.

הממשלה הנוכחית המשיכה לקדם את הנושא באופן נפרד מחוק ההסדרים, תוך תוספות משמעותיות לסעיף שהוצע בחוק ההסדרים, אך ויתור על כמה מן העקרונות החשובים שאפיינו את הצעת החוק המקורית של המכון. בגלגולה הנוכחי הצעת החוק כוללת הגנות, אם כי מצומצמות, על תושבי השכונות המיועדות להתחדשות – הגנות שלא נכללו בהצעה כפי שנוסחה בחוק ההסדרים. ההגנה על דיירי הדיור הציבורי שבשכונות להתחדשות רחבה במיוחד: ראשית הדיירים יוכלו לבחור לחזור לדירה החדשה לאחר סיום הבינוי ולא יאלצו לעזוב לדירות דיור ציבורי אחרות. בנוסף, דיירי הדיור הציבורי החוזרים לא ידרשו לתוספת תשלום שכירות או אחזקה לאחר שיבה למתחם המחודש (תוספת תשלום שנובעת מגידול בשטח הדירה, שיפור באיכותה או השבחת האזור). הם יהיו פטורים מכל עלייה בארנונה, ואף תשמר זכותם לרכוש את הדירה במחיר בו הוצעה להם הדירה הישנה – טרם תהליך הפינוי-בינוי, ללא הגבלת זמן. הצעת החוק קובעת גם אפשרות להנחה בארנונה במקרה של התייקרות גם לתושבים שאינם דיירי הדיור הציבורי, אך זו נתונה בשלב זה לשיקול דעתו של שר הפנים. עם זאת, אין בחוק מנגנון להגנה כוללת על התושבים הוותיקים מפני התייקרות מחירי השכירות, או מפני עלות התחזוקה הגבוהה של הבניינים, האופיינית לבנייני מגורים גבוהים. עלות התחזוקה כן תסובסד על-ידי היזם בעבור קבוצה מצומצמת של בעלי דירות,  קשישים מקבלי הבטחת הכנסה, למשך 5 שנים.

מה חסר בהצעת החוק?

למרות שהקמת הרשות הינה מבורכת, יש בנוסח החוק מספר חוסרים משמעותיים שראוי לציין. הסעיף הראשון הנעדר מהצעת החוק הוא תיעדוף שכונות מצוקה על-פני שכונות מבוססות. כמובן שישנה תועלת רבה גם בהתחדשות עירונית בשכונות מבוססות, אך אנו סבורים כי התועלת החברתית הרבה ביותר היא התחדשות עירונית בשכונות המצוקה: בשל אפקט השבחת הקרקע המוגבר, בשל ההזדמנות לביעור העוני הנכסי, ובשל ההזדמנות לעירוב אוכלוסיות שונות. הן משאבי הרשות והן יכולות הבנייה בישראל מוגבלים, ובשל כך מספר המתחמים בהם ניתן לבצע התחדשות עירונית מוגבל גם הוא. הצעת החוק בניסוחה הנוכחי אינה מונעת התחדשות עירונית בשכונות מצוקה, אך גם אינה מתעדפת אותה על פני שכונות מבוססות, ובאופן טבעי תקדם מתחמים בהם ישנה היתכנות כלכלית גבוהה לפרוייקטים של בינוי. כמו כן, עצם העובדה שמתחמי ההתחדשות אינם נבחרים על פי קריטריונים סדורים מותירה פתח לאפלייה בין ריכוזי אוכלוסיות שונים.

מתוך מתחמי ההתחדשות העירונית המוכרזים אף לא אחד מכיל אזורים מחמשת האשכולות הנמוכים (אשכולות 1-5), בהם המדד הסוציו-אקונומי של הלמ"ס הוא הנמוך ביותר. זאת למרות שכ-18% מן האזורים הסטטיסטיים בישראל נכללים בחמשת האשכולות הנמוכים. (לקריאה נוספת)

הצעת החוק גם אינה כוללת אפשרות לניוד זכויות בנייה בתוך המתחם המיועד להתחדשות. המונח 'ניוד זכויות בנייה' מתייחס לזכויות הבנייה כנכס בפני עצמו, לצד הקרקע והבניין, וככזה הוא ניתן להעברה בתוך המתחם. במצב זה, אם לא ניתן מסיבה כלשהי למממש את מלוא זכויות הבנייה בבניין נתון, דייריו יוכלו להעביר את זכויות הבנייה שלהם לטובת בנייה רוויה יותר בבניין שכן מתבצעת בו התחדשות, כשבתמורה ייהנו מרווחים או דירות בבניין החדש. למעשה ניוד זכויות מאפשר למצות את מלוא פוטנציאל ההתחדשות של המתחם על-ידי ניצול מלוא זכויות הבנייה שהוגדרו בתכנית המתאר, וחלוקת התשואה הכספית מתהליך ההתחדשות בין כל בעלי הדירות במתחם, ולא רק בין אילו אשר בבעלותם בניין שפונה ונבנה מחדש בפועל.

עוד חסרים בחוק סעיפים המעגנים הכללה של דירות ברות השגה בכל מיזם; ע"י שמירה על תמהיל דירות בגדלים שונים, הכללת דירות למכירה במחיר מסובסד, ודירות להשכרה לטווח ארוך. הקצאת חלק מהדירות לדיור בר השגה יכולה לסייע למנוע ג'נטריפיקציה (הגירה של הדיירים הוותיקים מן המתחמים), לתת מענה ולו חלקי לאנשים המתקשים להשיג דירה במחירי שוק, וכן לתרום לתמהיל אוכלוסייה מגוון בשכונה המתחדשת.

לבסוף, כאמור, בחוק אין מספיק הגנות על הדיירים הוותיקים במתחמים, ולאור התקריות שהתפרסמו לאחרונה, שחלקן אף הוצגו ממקור ראשון בפני ועדת הכנסת, זהו עקב אכילס של החוק. אנו מקווים שמנהל הרשות, הועדה המייעצת שתוקם במסגרת החוק החדש, ושר הבינוי ישכילו לתת תשומת ליבם לסוגיה זו במהלך הקמת הרשות והפעלתה השוטפת.

* שימוש בהגדרת 'אזורי עוני' ע"פ הלשכה האמריקאית לסטטיסטיקה- תחולת עוני אזורית של 20% ומעלה עבור 'אזורי עוני', ותחולת עוני של 40% ומעלה עבור 'אזורי עוני חמור'. שימוש בנתוני הכנסה אזוריים של הלמ"ס, 2008. פרט שהכנסתו מתחת לחצי מן ההכנסה החציונית במשק הוגדר כעני.

** 'המדד החברתי – כלכלי' הינו מדד רב מימדי המורכב מנתונים על רווחת האוכלוסיה באזור מסוים, בכלל זה משתני רמת חיים, משתני השכלה, ומשתנים דמוגרפיים וסביבתיים נוספים. האזורים הסטטיסטיים בישראל סווגו ל-20 אשכולות חברתיים-כלכליים ע"פ המדד. אשכולות 1-5 הוגדרו כאן כאזורים בהם מדד כלכלי-חברתי נמוך, אשכולות 6-10 כאזורים בהם מדד בינוני-נמוך, אשכולות 11-15 כאזורים בהם מדד בינוני-גבוה, ואשכולות 16-20 כאזורים בהם מדד כלכלי-חברתי גבוה.

השאר תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *