במאמר הקודם הצגנו את הגותו של מיד, אשר הציע הכנסה בסיסית אוניברסלית (UBI) כחלק ממדיניות מקיפה של צמצום אי השוויון הנכסי תוך פגיעה מינימלית ביעילות הכלכלית. בין הכלים שמונה מיד להשגת מטרה זו נמנים הקמת חברות בבעלות משותפת של בעלי הון ועובדים, עידוד חיסכון לשם יצירת הון פרטי לכלל האזרחים והשקעה של המדינה בשוק הפרטי לצורך צבירת הון ממשלתי למימון UBI. מדיניות זו פועלת במסגרת כלכלת השוק אך מבטאת שאיפה לחלוקה צודקת יותר של עוגת הצמיחה ולצמצום אי-שוויון בין האזרחים, ברוח התועלתנות.

במאמר זה נתייחס לתמיכה ב-UBI מכיוון שונה בתכלית, הפעם מצד שני כלכלנים המזוהים עם הימין הכלכלי,  ג'ורג' סטיגלר ומילטון פרידמן, אשר הציעו מדיניות של 'מס הכנסה שלילי' (Negative Income Tax), לא כאמצעי לצמצום אי שוויון או 'חלוקה צודקת' של התוצר, אלא כאמצעי לצמצום הדרגתי של מדינת הרווחה ומעבר למדיניות כלכלית של אי התערבות בשוק. הרעיון של 'מס הכנסה שלילי' הועלה במקביל על ידי כלכלנים מאסכולות שונות, בעיקר במהלך שנות ה-60 וה-70 של המאה הקודמת. ג'ורג' סטיגלר ומילטון פרידמן, שניהם זוכי פרס נובל לכלכלה ומראשי אסכולת שיקגו, הציעו כיוון רזה יחסית של מס הכנסה שלילי, אשר נועד בעיקר להחליף חקיקה דוגמת שכר מינימום ולצמצם את מערכת הרווחה הקיימת. לעומתם, ג'יימס טובין ורוברט לפמן, אשר על הצעתם נרחיב במאמר הבא בסדרה זו, תמכו במס הכנסה שלילי מקיף יותר במסגרת תמיכתם בשורה של צעדים לצמצום העוני בארה"ב.

מהו מס הכנסה שלילי?

מס הכנסה שלילי הינו למעשה החזר מס עבור אנשים בעלי הכנסות נמוכות. במערכת מיסוי פרוגרסיבית, הנהוגה ברוב המדינות המודרניות, אנשים בעלי הכנסות משלמים מיסים, כך שככל שהכנסתם גבוהה יותר כך שיעור המס הנגבה מהם גבוה יותר. במערכת מיסוי ללא מס הכנסה שלילי, בעלי הכנסה נמוכה פשוט לא משלמים מס. במערכת מיסוי בה מונהג מס הכנסה שלילי מתווספות מדרגות מס מן הקצה התחתון, כך שאדם המרוויח הכנסה נמוכה לא רק שאינו מחויב לשלם מס,  אלא אף מקבל החזר כספי.

ניקח כדוגמא מערכת בה שיעור המס הוא אחיד ועומד על 50 אחוזים וסף ההכנסה הפטור ממס עומד על 5,000 ש"ח. במערכת זו אדם המרוויח 6,000 ש"ח ישלם מס של 500 ש"ח, בעוד אדם המרוויח 5,000 ש"ח ומטה לא ישלם מס. במידה ויוטמע במערכת מס הכנסה שלילי בשיעור של 50 אחוזים, אדם שהכנסתו נמוכה מ-5000 ש"ח, נניח 4,000 ש"ח, יקבל מענק של 500 ש"ח. בהנחה שהחזר המס ניתן גם לחסרי הכנסה ואינו מותנה בעבודה כלל, התכנית זהה מבחינת חלוקת ההכנסות לתכנית של הכנסה בסיסית אוניברסלית פטורה ממס בסך 2,500 ₪ יחד עם מס הכנסה של 50 אחוזים על כל הכנסה אחרת. במצב כזה, אדם המרוויח 6,000 ש"ח ישלם מס בסך 3,000 ש"ח על הכנסותיו, אך יקבל הכנסה בסיסית של 2500 ש"ח, כך שבסופו של דבר יהיו ברשותו 5,500 ש"ח. אדם המרוויח 5,000 ש"ח יחוייב במס של 2,500 ש"ח, ויזוכה בהכנסה הבסיסית באותו סכום, כך שיוותר לבסוף עם 5000 ש"ח. אדם המרוויח 4,000 ש"ח יחוייב ב- 2,000 ש"ח מס, ולאחר זיכוי של 2500 ש"ח יהיו בידו 4,500 ש"ח. ההבדל בין התכניות אם כן הוא לא במבחן התוצאה אלא באופן היישום – בתכנית של מס הכנסה שלילי קודם כל ישנו דיווח על ההכנסות, ולאחר מכן המדינה מעניקה החזר לזכאים. לעומת זאת, בתכנית של הכנסה בסיסית אוניברסלית קודם כל המדינה מעניקה קצבה לכל האזרחים, ולאחר מכן מתבצע מיסוי על כלל ההכנסות האחרות.

מתוך: ד' גוטליב, "הכנסה בסיסית לכל – האם היא אפשרית ורצויה לישראל?", המוסד לביטוח לאומי. תרשים א' מתאר תכנית של שיעור מס אחיד כולל מס הכנסה שלילי ותרשים ב' מתאר הכנסה בסיסית (המלבן התחתון) ומיסוי של כל הכנסה נוספת בשיעור אחיד. הקו המודגש מתאר את ההכנסה שתיוותר ברשות כל משק בית לאחר המיסוי, והוא זהה בשני המצבים. כיוון שתחת הכנסה בסיסית כלל האזרחים מקבלים קצבה, יש להטיל מס שיממן זאת. השטח הצבוע בתרשים ב' מתאר את המיסוי הנוסף הזה, כאשר מנקודה E וימינה (ההכנסה שאינה מזכה בקצבה לפי תכנית 'מס הכנסה שלילי') המס הנוסף הוא פשוט החזר של כל הקצבה.

סטיגלר ופרידמן והגל השני של אסכולת שיקגו

ג'ורג' סטיגלר (1911-1991) זכה בפרס נובל לכלכלה לשנת 1982 עבור תרומתו ליסוד כלכלת האינפורמציה ולניתוח הכלכלי של רגולציה. מחקרו האקדמי של סטיגלר  הוא בתחומי המיקרו-כלכלה, כאשר בראשית דרכו הוא עסק ביסודות תורת המחירים ובצורות שונות של פונקציות ייצור ובניתוח כלכלי של רגולציה ממשלתית, ובהמשך הפנה את הזרקור אל החשיבות של המידע בכלכלה ולמעשה ייסד את תחום כלכלת האינפורמציה. לאורך השנים נגע סטיגלר בהרחבה גם בהיסטוריה של המחשבה הכלכלית.

לעומת סטיגלר, מילטון פרידמן (1912-2006), עסק בעיקר במקרו-כלכלה. פרידמן זכה בפרס נובל לכלכלה לשנת 1976 עבור פיתוח תורת הצרכן והתיאוריה המוניטרית. תרומותיו הבולטות הן תיאוריית 'ההכנסה הקבועה', לפיה אנשים מחליקים את הצריכה שלהם על פני זמן, תורת 'האבטלה החיכוכית', הקובעת כי ישנו שיעור אבטלה 'טבעי' שלא ניתן לצמצום בשל מעבר בין משרות, והתיאוריה המוניטריסטית המדגישה את ההשפעה המרכזית של היצע הכסף על התוצר ועל המחירים.

תחומי המחקר של סטיגלר ופרידמן היו אמנם שונים, אך השקפת העולם אותה חלקו השניים, שהיו חברים טובים במשך שנים, הייתה דומה. במיוחד נכון הדבר בתפיסתם את תפקיד הממשלה. כתלמידי המחלקה לכלכלה בשיקגו, תחת הנהגתם של פרנק נייט, יעקב וינר והנרי סימונס, הם היו חשדניים כלפי התערבות ממשלתית בשוק וראו בחופש הפרט את הערך המרכזי עליו ראוי להשתית מדיניות הכלכלית. כך, על פי סטיגלר, תהליכי קביעת המדיניות אינם מונעים בהכרח מתוך שאיפה למקסום התועלת הציבורית, אלא מאינטרסים של קבוצות לחץ המשתמשות בכוחן הפוליטי על מנת להפיק רווחים אישיים. פרידמן מצידו הצביע על חוסר התוחלת שבהתערבות הקיינסיאנית בשוק, ובשני ספרים פרי עטו: "קפיטליזם וחירות" ו"החופש לבחור", התווה בבהירות רבה את תפיסתו בדבר מערכת העקרונות של השוק החופשי ואת הסיבות להתנגדותו להתערבות ממשלתית בשוק, אשר לדידו מזיקה במקום להועיל. סטיגלר ופרידמן נחשבים למייסדי הגל השני של אסכולת שיקגו הדוגלת בין היתר בשוק חופשי מהתערבות ממשלתית. תפיסות אלו של סטיגלר ופרידמן מהוות את הבסיס לעיסוקם ברעיון מס ההכנסה השלילי.

מס הכנסה שלילי כתחליף לשכר מינימום

סטיגלר העלה הצעה ראשונית של מדיניות מס הכנסה שלילי כבר בשנת 1946. במאמר מפורסם, הוא תוקף את המדיניות של קביעת שכר מינימום ומתאר את התוצאות שהוא צופה למדיניות כזו: עובדים המרוויחים מתחת לשכר מינימום עשויים לאבד את עבודתם, כך שחלק מהעובדים יקבלו שכר גבוה יותר בעוד חלק אחר לא יקבלו שכר כלל. בסך הכללי עוגת השכר של כלל העובדים במשק תיקטן, התוצר המשקי אף הוא יקטן והאבטלה תגדל. מסקנות אלו נשענות על הנחה בדבר תחרות משוכללת בשוק העבודה, כך שכל עובד מקבל את התפוקה השולית שלו, וקיימת לגביהן מחלוקת עזה בין כלכלנים עד היום.

לטענת סטיגלר, מדיניות של קביעת שכר מינימום מיועדת להשיג שתי מטרות. ראשית, היא מבקשת להפחית את השליטה שיש למעסיק על קביעת השכר, ושנית היא מיועדת להפחית את העוני. את השליטה של המעסיק על השכר ניסח כבר אדם סמית', שתיאר ב"עושר העמים" כיצד למעסיקים קל להתאגד על מנת לקבוע שכר נמוך יחסית ואילו לעובדים יש קושי להתאגד הן בשל מגבלות חוקיות והן כיוון שהם תלויים בשכר העבודה ולא יכולים להחזיק מעמד בתקופה ממושכת של מאבק על השכר. לטענת סטיגלר, הדרך להתמודד עם בעיה זו איננה באמצעות שכר מינימום אלא באמצעות הגדלת המוביליות בשוק העבודה. לשיטתו, ככל שבפני העובד יפתחו אפשרויות העסקה רבות יותר, כך יגדל כוח המיקוח שלו ותפחת שליטת המעסיק על השכר ועל יתר תנאי ההעסקה. בנוגע למניעת או הפחתת העוני, סטיגלר טוען כי מדיניות של שכר מינימום איננה אפקטיבית, איננה רגישה להבדלים בצרכים של משקי בית שונים ובנוסף היא איננה שוויונית כיוון שהיא מעניקה הגנה מפני העוני למועסקים בלבד. המובטלים, וכך גם מועסקים במשרות חלקיות, נותרים עניים. כתחליף, הוא הציע להעניק 'מס הכנסה שלילי' לכלל האוכלוסייה, כך שכל העניים יקבלו החזרים שיגדילו את רווחתם מבלי לפגוע בכמות המשרות שמציעים המעסיקים ומבלי לבטל את התמריצים לעבודה כפי שקורה בהענקת קצבאות המקוזזות במלואן כנגד הכנסה. במקביל, הוא הציע להעניק חינוך כלכלי כך שגם בהכנסות נמוכות אנשים יוכלו לספק בצורה טובה יותר את צרכיהם הבסיסיים. בהקשר זה, סטיגלר ערך ניתוח של סל המזון הבריא המינימלי, בו הוא הראה כיצד בתכנון נכון ניתן להרכיב סל מזון בריא ואיכותי אשר מחירו זול משמעותית מהמקובל בכל שכבות האוכלוסייה בארה"ב.

מס הכנסה שלילי כתחליף למדינת הרווחה

בחלוף 16 שנה, בראשית ממשלו של קנדי, פרסם מילטון פרידמן את ספרו "קפיטליזם וחירות". את הספר פותח פרידמן בביקורת על האמירה של קנדי "אל תשאל מה ארצך יכולה לעשות עבורך, שאל מה אתה יכול לעשות למען ארצך", אמירה המגלמת לדידו בחירה בין פטרנליזם לבין שעבוד למדינה. לטענת פרידמן השאלה שישאל בן חורין היא "מה אני וחבריי האזרחים יכולים לעשות באמצעות הממשל כדי לסייע לעצמנו למלא את חובותינו האישיות, כדי להשיג את שאיפותינו ומטרותינו השונות, ומעל לכל כדי להגן על חירותנו?" באקלים הפוליטי של ראשית ממשל קנדי, אותו נתאר בקצרה במאמר הבא, הוביל פרידמן מאבק עבור חופש כלכלי מהתערבותה של המדינה. בהקשר זה, הציע פרידמן את מס ההכנסה השלילי כתחליף לכלל תשלומי הסעד ותכניות הרווחה, כולל מערכת הקצבאות, סבסוד תוצרת חקלאית, דיור ציבורי, שכר מינימום ועוד. פרידמן טוען שלוש טענות מרכזיות ביחס להקלת העוני: א. תכנית להקלת העוני צריכה להיות מוכוונת לעניים באשר הם עניים (ולא לחקלאים עניים, קשישים עניים וכדומה); ב. על תכנית להקלת העוני לעוות את התמריצים בשוק כמה שפחות; ג. עלות התכנית מושתתת על הסכמתם של משלמי המיסים, ואין זה ראוי שתכפה עליהם. לטענתו הסדר של מס הכנסה שלילי הוא היעיל ביותר, כיוון שהוא מיועד לעניים בכללותם, איננו מעוות את הפעילות במגוון שווקים כיוון שהוא אחיד בכלל המשק והשפעתו השלילית על התמריץ לעבודה קטנה יחסית לקצבאות המקוזזות במלואן כנגד הכנסה שנהגו באותן שנים. החשש של פרידמן הוא מפני הרחבה של מס ההכנסה השלילי כך שמיעוט בעלי הכנסות גבוהות יממנו באופן נדיב חלקים נרחבים מהאוכלוסייה. פרידמן מסכם ואומר כי השאיפה לשוויון מתנגשת עם השאיפה לחירות כאשר ישנה כפיה על חלק מהציבור לשלם לחלקו האחר. כל עוד בעלי ההכנסות הגבוהות רוצים לתת צדקה לבעלי ההכנסות הנמוכות, ומנגנון המיסים מסייע להם לפעול במשותף, ניתן להצדיק מיסוי. מרגע שהעשירים מתנגדים להסדרים הללו, המיסוי לטענת פרידמן לא ניתן להצדקה.

הספר "קפיטליזם וחירות" השפיע עמוקות על השיח הכלכלי ומשנתו של פרידמן זכתה לתפוצה רחבה. אולם, דווקא בשנים אלו ממשל קנדי וממשל ג'ונסון אחריו הרחיבו משמעותית את מדינת הרווחה הדלה יחסית בארה"ב. כשני עשורים מאוחר יותר, בשנת 1980 הוציא פרידמן יחד עם רוז אשתו ספר נוסף בשם "החופש לבחור" ששודר ב-10 פרקים ברשת PBS והפך גם הוא לרב מכר. בספר זה מרחיבים בני הזוג פרידמן את משנתם ביחס לנושאים עיקריים של מדיניות ממשלתית, ומנתחים באופן מפורט את המדיניות של מס הכנסה שלילי. הם מבקרים בחריפות את "המלחמה בעוני" של ג'ונסון, שהביאה לגידול ניכר בתקציבי הרווחה בשלל תכניות קצבאות, בריאות, חינוך ודיור. תכניות רווחה אלו לשיטתם אינן יעילות, מביאות לגידול במספר הנתמכים ולהטלת עול מיסים כבד. הם קובעים כי ראוי היה שתכניות רווחה אלו כלל לא יבואו לאוויר העולם, כיוון שהן מותירות בפני חלק מהאנשים את האפשרות להיתמך על ידי המדינה במקום 'לקבל שכר נמוך בעבודה משעממת'. כיוון שלא ניתן לבטל בבת אחת את כל תכניות הרווחה, הם מציעים להנהיג מס הכנסה שלילי במקום כלל התכניות הללו, כתכנית מעבר המעבירה את האחריות אל העניים ומצמצמת את ההוצאה הציבורית, לקראת ביטול 'מדינת הרווחה'.

סיכום

אם כן, לעומת השאיפה של מיד לחלוקה מחדש של ההון, לצמצום אי שוויון וליצירת מוסדות כלכליים יעילים כלכלית וצודקים חלוקתית, מבקשים סטיגלר ופרידמן לבסס מדיניות שעיקרה חופש מהתערבות ממשלתית, על ידי קיצוץ הדרגתי בגביית מיסים כפויה והעברת האחריות הכלכלית מהמדינה אל האדם. הכלי ליצירת מעבר זה באופן חלק הוא לדידם מס ההכנסה השלילי. על אף הדמיון הטכני בין 'מס ההכנסה השלילי' של סטיגלר ופרידמן לבין 'תשלומי האזרח' (או 'הכנסה בסיסית אוניברסלית') מבית ג'יימס מיד, ברור כי מדובר במדיניות שונה לחלוטין במטרות המוצהרות שלה ולפיכך גם באופן בו היא אמורה להתבצע בפועל. לשיטת סטיגלר ופרידמן מס הכנסה שלילי אמור לשמש כעזרה ראשונה בלבד, ולמעשה להיות תכנית מעבר לקראת ביטולה של מדינת הרווחה והחלפתה בצדקה וולונטרית.

הזוג פרידמן חתמו את ספרם בפרק בשם "הזרם משנה כיוון" בו הם מתארים כיצד רעיונות השוק החופשי מחלחלים לדרגים הפוליטיים, וזאת על רקע עלייתה של תאצ'ר לשלטון בבריטניה ובחירתו של רייגן לנשיאות ארה"ב. נראה כי שלושה וחצי עשורים מאוחר יותר ברור שכיוונו של הזרם השתנה והתמיכה בשוק החופשי מהתערבות ממשלתית ברוח פרידמן קנתה אחיזה בקרב קובעי המדיניות. גם בכל הקשור להעברת קצבאות, ההשפעה הבעייתית של קיזוז קצבאות על מבנה התמריצים הופנמה. יחד עם זאת, גם השינויים שחלו בעשורים האחרונים באופן חלוקת הקצבאות וההטמעה החלקית של תובנותיו של פרידמן במערכת הרווחה בארה"ב ובארץ לא הביאו להחלפת מדינת הרווחה אלא בנוסף אליה. במאמר הבא, נראה כיצד נוצר השילוב הזה בין מדיניות ברוח 'מס הכנסה שלילי' לבין מדיניות של מעורבות ממשלתית במערכת הרווחה. נראה שלמרות שינוי הכיוון, הויכוח הציבורי על תפקידיה של המדינה רחוק מהכרעה והבירור הערכי של מטרות המדיניות ואופן המימוש שלהן נחוץ מתמיד.

השאר תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *